朱苏荣：完善金融法律 保障金融稳定
2021-03-09 11:37:24
良法善治，民之所向。纵观人类发展历史，法治建设与现代化建设相辅相成，互为支撑。而聚焦法律制度的空白点和冲突点，也是全国人大代表为民代言、积极履职的重要内容。在第十三届全国人大四次会议上，全国人大代表、人民银行沈阳分行行长朱苏荣提交的两份建议都与立法有关，一份是关于制定《绿色金融法》推动绿色金融发展的建议，另一份是关于制定《金融机构破产法》的建议。 完善绿色金融制度体系 今年政府工作报告明确指出，要“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。” “实现绿色低碳高质量发展的目标，需要持续提升金融支持绿色低碳发展的能力，充分发挥金融的引导作用。”朱苏荣认为，绿色金融对于实现绿色低碳目标具有重要意义。她表示，实现碳达峰和碳中和目标，形成绿色低碳发展新格局，需要我国经济进一步转型升级。按学术界的估算，我国实现碳中和需累计新增绿色低碳投资超百万亿元，超过每年GDP的2%。在这一过程中，投资所需资金绝大部分需要通过金融体系动员社会资本来实现。同时，绿色金融能够发挥引导作用，促进具有较高潜力的绿色产业发展，推动科技创新。 朱苏荣认为，制定《绿色金融法》同样具有重要意义和作用。从国内外经验来看，完备的绿色金融制度体系，对于推动绿色金融发展，实现绿色低碳和可持续发展目标具有重要作用和意义。目前，我国绿色金融的政策体系仍不完善，缺少针对绿色金融的顶层设计，相关标准尚未统一，部分领域存在政策空白，在绿色金融原则的推广和绿色金融政策的实施方面仍存在提升空间。 对此，朱苏荣建议： 一是完善绿色金融政策框架。制定《绿色金融法》，明确绿色金融范畴、基本原则、发展目标和要求、保障措施等，加快绿色金融顶层设计。同时，在制定和修改其他金融领域相关法律、法规时，也体现绿色金融原则。 二是完善绿色金融配套政策。对现有绿色金融各项规章、规范性文件和政策进行整理，并按《绿色金融法》的立法思路和原则进行整合、修改和完善，作为《绿色金融法》在相关领域的配套政策和实施细则，对金融机构和企业进行规范，并对绿色金融产品和服务创新进行前瞻性指导。 三是统一绿色金融标准。在《绿色金融法》总体框架和原则要求下，修订绿色信贷、绿色产业标准，建立绿色基金、绿色保险的界定标准，实现绿色金融标准的统一和有效衔接。 四是强化绿色金融的激励约束机制。在《绿色金融法》和相关配套政策中，明确建立绿色金融激励约束机制。对于违反绿色低碳原则的行为和市场主体，要明确罚则，通过限制市场准入、市场融资等约束手段和惩戒措施，提高违法违规成本。建立金融机构可持续投资原则，明确金融机构持有绿色资产的阶段目标和实现路径，降低绿色资产风险权重，提高棕色/高碳资产风险权重，引导金融机构提高绿色低碳业务和资产规模和比重，带动绿色金融市场规模的扩大。此外，通过财政补贴、贴息、税费减免等形式，加大对绿色产业、项目、企业和金融机构的绿色投资的财政支持力度，提高市场主体参与绿色金融的积极性。 建议制定金融机构破产法 打好防范化解金融风险攻坚战,实现经济高质量发展目标,构建“双循环”新发展格局，离不开稳定的金融环境和高效的金融组织体系。随着金融行业自身发展和内外部环境挑战，部分不能适应新时期发展需要的问题机构的退出，是提高金融治理水平、提升金融服务实体经济能力的必然课题。 朱苏荣表示，当前《企业破产法》未针对金融机构的特点作出破产退出专门规定，涉及金融机构破产处置的法律法规仅有一些原则性、分散性的规定，金融机构破产处置程序缺乏明确的、系统性、可操作的法律依据。“亟需制定《金融机构破产法》，明确问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，实现风险处置程序与破产程序的有序衔接，推动问题金融机构有序退出。”她认为，制定《金融机构破产法》，完善金融机构破产制度，对于保护金融消费者权益，防范化解金融风险，深化金融改革，推动金融行业健康发展，维护经济社会稳定具有重大意义。 对此，朱苏荣建议： 一是立法模式兼顾行政主导和司法主导。从立法模式看，依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际需求。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。 二是金融机构破产立法目的应具有包容性。朱苏荣认为，金融机构破产涉及金融系统稳定性，需要与商业银行法、证券法立法目的保持兼容，比如规范企业破产程序、维护金融秩序、保护投资者合法权益、维护社会经济秩序和社会公共利益、促进社会主义市场经济发展等，将上述宏观金融稳定目标与微观破产程序公正、公平统一于《金融机构破产法》中。 三是明确金融机构破产适用相关标准。授权金融管理和监管部门制定金融机构的破产申请标准，不再适用普通企业的破产申请标准；明确规定只有金融管理和监管部门有权向人民法院提出重整或破产清算的申请，避免债权人或金融机构随意提出金融机构破产申请，维护金融稳定和金融安全；对金融基础性制度作出有针对性的明确规定。 四是实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。朱苏荣建议，在《金融机构破产法》中明确风险处置期间已采取的处置措施，认可其法律效力。 五是注意与其他法律做好衔接。朱苏荣表示，制定《金融机构破产法》，并不意味着所有规则都要放在《金融机构破产法》中，将部分规则放到与之配套的司法解释、操作指引中，能够弥补统一立法的局限性并方便金融管理和监管机构结合宏观经济形势进行调整，以避免频繁修法带来的不稳定性、不确定性，实现金融机构破产立法目标。 六是加快构建与金融机构破产相关的个人破产制度。通过破产法实施、完善个人征信系统、民事执行程序、刑事法律等手段，打击逃废债务、欺诈破产、偏颇性清偿的行为，校正投机性债权人贷款和过度刺激金融消费者消费的不良动机，进而改变激励机制，从源头上防范金融机构风险。 七是建立金融机构破产制度配套机制。建立金融投资者保护基金。按照现有的监管框架，金融机构破产一般应该准备建立三大保护基金，即存款保险基金、证券投资者保护基金与投保者保护基金。目前已有证券投资者保护基金和存款保险基金，投保者保护基金也应尽快建立。可在今后条件成熟时，将三大保护基金予以合并，形成统一的金融投资者保护基金。此外，在金融机构财产的变现方面，需要政府给予支持，包括配合处置、提供税收优惠政策等。
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