抓基础 促改革 构建现代国库管理制度
2021-01-20 15:56:34
从本世纪初开始实施的财政国库管理制度改革，是继分税制改革后财政管理制度的又一次重大变革，被经济合作与发展组织称为一场“财政革命”。北京市坚持首善标准，以“四个坚持”在制度建设、管理创新上加快推动国库管理制度改革，牢牢守住国库“钱袋子”，有效保障了财政政策的落地实施。 一、坚持放管服，深入推进国库集中收付改革 （一）加强国库集中支付管理，财政拨款“中转”变“直达”。 北京市自2002年开始推进国库集中支付改革，采取“先试点、后推开”的模式，在市级部门和海淀区率先开展试点，并逐步扩大改革范围，实现市、区、乡镇三级国库集中支付改革全覆盖。通过国库集中支付改革，财政支出实现了从“逐级转”到“直通车”的重大突破，将原来层层转拨资金改为资金直达供应商或用款单位，单位用款由多层级管理转变为扁平化管理，减少财政资金在单位账户沉淀，强化了预算单位的主体责任，提高了财政资金的使用效益。 为进一步加强财政资金安全，提高财政资金支付效率，北京市率先开展支付电子化改革，推进预算单位自助柜面业务，预算单位财务人员足不出户即可办理支付业务，进一步打造了财政资金支付的“信息高速路”和“安全防火墙”，有效提高了财政资金的支付效率、使用效益和透明度，从根本上保障了财政资金运行的安全性、规范性和有效性。随着电子文件的应用普及，积极开展差旅电子凭证网上报销改革，实现公务人员出差申请、行程预定、公务卡支付、系统还款等全流程电子化管理，有效降低行政运行成本、提高工作效率。 （二）完善公务卡和预算执行动态监控机制，严把财政支出关口。 为解决国库集中支付改革中的现金支付问题，北京市2008年开始启动公务卡改革，相继出台了《公务卡管理办法》《北京市市级单位公务卡强制结算目录》等制度，逐步实现使用公务卡办理日常公务支出，不断规范预算单位现金的提取与使用。近年来，公务卡报销还款量逐年提高，预算单位现金提取与使用量逐年下降，有效解决了现金支付管理漏洞，不仅加强了相关部门对公务支出行为的监督管理，而且增强了政府公务支出信息透明度，对加强政府自身建设、强化行政成本管理具有重要意义。 北京市作为首批试点地区之一，2005年开始建设预算执行动态监控系统，已实现监控系统与预算指标、国库集中支付、政府采购管理、银行清算等多个业务系统衔接，按照三级预警级别，针对预算单位、代理银行等不同监控对象，分类制定了预警规则。监控单位横向覆盖市级所有预算单位，纵向延伸到区级（乡镇）财政部门；监控资金从市级集中支付财政预算资金，延伸到市对区级专项转移支付资金，在有效防范资金支付使用风险、规范预算执行、严肃财经纪律等方面发挥了提醒、纠偏、整改、威慑的作用。 （三）不断推进国库集中收缴改革，财政收入“应收尽收”。 2005年12月北京市启动首批非税收入收缴改革试点，随后不断扩大改革范围，2017年已实现非税收入收缴改革全覆盖，改革后的经常性非税收入全部纳入非税收入收缴系统管理，使非税收入“应收尽收”。为方便缴款人缴款，北京市落实“互联网+政务服务”，着力推动非税收入收缴网上支付，丰富缴款方式，2018年8月，“北京市财政局网上缴费平台”顺利上线，在原有通过现金、银行柜面、POS刷卡缴款的基础上，新增25家银行网银、微信、支付宝等多渠道缴款方式。以网上缴纳不动产登记费为例，已在全市范围内广泛使用，获得了缴款人的好评。国库集中收缴制度改革后，非税收入实现当日“直缴财政”，缴库速度明显加快，从制度上保证了非税收入及时足额入库，单位执收行为进一步规范。 二、坚持促公开，不断完善财政运行反映机制 （一）不断加强决算管理，内容更加丰富。 自2011年首次公开部门决算，北京市以落实中央对决算公开的要求为主线，坚持“以公开为常态，不公开为例外”的总体原则，不断深入推进决算公开工作，由2011年44家市级部门实现部门决算公开，目前已实现非涉密部门全部公开部门决算。最初，部门决算公开内容仅包括收支决算总表和财政拨款支出决算表“两张表”，之后，公开内容逐年不断丰富细化，不仅有数据报表，而且还有部门基本情况、“三公”经费、机关运行经费、政府采购、国有资产占用、国有资本经营预算、政府购买服务和部门绩效评价情况等内容，更好地让公众读懂决算。为方便公众可多渠道查找公开内容，北京市不断完善公开形式，从最初的分散公开到现在实现了公开平台统一，市级各部门“统一步调”，集中在同一天同一时点公开，除在部门网站上查询外，还可登陆首都之窗网站“市级部门决算”专栏和市财政门户网站“部门预决算”专栏，进行“一站式”查询，决算公开的规范性和及时性得到明显改善。 （二）稳步推进政府综合财务报告改革,完整反映政府财务状况。 十八届三中全会明确提出“改进预算管理制度，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2011年，北京市作为财政部第一批试编省市开始试编工作，不断探索推进，作为财政部第二批试点地区，2018年顺利完成政府综合财务报告首次试点编制工作，2019年首次完成北京市地方政府综合财务报告（全辖）编制试点。通过编制政府综合财务报告，全面反映各级政府资产负债的财务信息，使政府清楚自身“家底”，有效防范财政风险；准确反映政府活动的真实成本费用，为全面实施绩效管理提供支撑。 （三）积极推进人大预算联网监督工作，支撑人大审查监督。 按照“力争用三年时间形成横纵贯通的预算联网监督网络，首先与本级政府财政部门实现联网”的要求，北京市市级人大预算联网监督系统于2018年6月底顺利上线运行，财政预算监督、部门预算监督、专项监督、预警监督等四个模块投入使用。系统集查询、统计、预警、分析、服务于一体，定期或实时向市人大推送“四本”预算的预决算数据、预算执行明细数据、绩效报告等信息，并不断丰富监督内容，实现了市人大全口径、全过程的预算审查及动态电子信息监督，增强人大预算审查监督的针对性和有效性。 三、坚持防风险，着力构建国库资金管理体系 （一）全面加强库款管理，保障财政收支平稳运行。 北京市高度重视库款管理工作，密切跟踪监测全市库款运行态势，完善现金流量预测方法，加强库款分析预判，以加快预算执行进度、盘活存量资金为主要抓手，促进库款管理与预算执行、国库现金管理、地方债发行等的统筹协调，尤其是加快债券资金使用，支持积极财政政策实施。抓好库款“削峰填谷”管理，重点关注减税降费、经济形势变化等因素对库款支付的影响，防范潜在资金支付风险。 （二）加强账户管理，规范资金存放。 全面清理规范财政专户，除经财政部审核批准予以保留的财政专户外，其他财政专户一律进行撤销。按照“可开设可不开设的坚决不开”的原则，严格履行财政专户开立程序，禁止擅自将资金违规划入财政专户。建立健全财政部门和预算单位资金存放管理机制，以制度的形式规范银行选择方式，有效防范财政资金管理的安全风险和廉政风险。 四、坚持市场化，有效发挥财政筹资理财功能 （一）扎实开展地方政府债券发行工作。 2014年，北京市作为财政部第一批自发自还地方债试点省市开展地方政府债券发行工作，2017年7月率先成功发行土地储备专项债券，2019年开展银行间柜台发行地方债试点。通过建立规范的地方政府债券发行和管理机制，有效地防范化解地方金融债务风险，真正做到“开明渠，堵暗道”，促进我市政府地方债务管理步入科学化、规范化的轨道。北京市债券发行资金主要投向民生和重点项目建设等领域，为保障项目资金及时到位，合理安排债券发行进度，有助于支持社会经济发展，提高政府基本公共服务保障水平，确保积极财政政策的有效实施。 （二）稳妥开展国库现金管理，提高财政资金效益。 为贯彻落实盘活存量财政资金要求，北京市科学、合理调度国库资金,切实满足重点支出和民生项目资金需求,在保证资金安全的前提下,坚持市场化运作，合理设置存款银行评价指标与权重，有效实施国库现金管理。随着国库现金管理的开展，规范了使用财政资金保值增值的方式，提高了财政资金使用效益，有效促进地方经济发展，也促进了财政政策和货币政策的协调配合。 二十年来，北京市国库管理改革坚持开拓创新、攻坚克难，从试点到全面推开，实现了国库职能从传统意义上的办理财政收支，逐渐拓展到公共财政管理的诸多方面，更重要的是代表政府控制预算执行、保管政府资产和负债，确保了财政资金安全有效运转，提高了财政资金运行效率和监控能力。新时代对国库管理工作提出新的更高要求，北京市将继续围绕现代国库管理制度的目标，更好地发挥执行监控、筹资理财、信息反映以及宏观调控等功能，推动北京市财政财务管理工作迈上新台阶。
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